Con fecha 10 de octubre de 2014, la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente (PRODECON) da a conocer a través de su página de Internet, el Análisis Sistémico 8/2014 el cual trata sobre la falta de los lineamientos previstos en el derogado Artículo 129 del Código Fiscal de la Federación (CFF).
Este análisis sistémico se refiere a la derogación del artículo 129 del CFF, el cual establecía las reglas aplicables cuando en el recurso de revocación, se impugnaban las notificaciones por argumentarse que el acto administrativo no había sido notificado, o bien, que lo había sido ilegalmente.
En este sentido, el artículo 129 del CFF establecía dos supuestos:
• Cuando se afirma conocer el acto administrativo (fracción I): Si el particular afirmaba conocer el acto, la impugnación de su notificación se hacía valer mediante la interposición del recurso de revocación, manifestando la fecha en que se conoció aquél; en caso de que también se impugnara el acto administrativo, los agravios se expresaban en el citado recurso conjuntamente con los que se formularan contra la notificación.
• Cuando se negaba conocer al acto administrativo (fracción II): Si se negaba conocer el acto, se aducía tal circunstancia en el recurso y la autoridad daba a conocer dicho acto junto con la notificación que del mismo hubiere practicado. El recurrente contaba con un plazo de veinte días, a partir del día hábil siguiente a aquel en que la autoridad se los hubiere dado a conocer, para ampliar el recurso, impugnando el acto y su notificación, o sólo esta última.
La Administración General de Grandes Contribuyentes, así como la General Jurídica, son las autoridades encargadas de resolver el recurso, y procedían en primer lugar al estudio de los agravios que el promovente formulaba contra la notificación, y sólo de ser éstos fundados procedían a resolver la impugnación en contra del acto administrativo recurrido. Por otra parte, si se resolvía que la notificación había sido legalmente practicada, en consecuencia la impugnación contra el acto resultaba extemporánea y se sobreseía dicho medio de defensa por improcedente.
Sin embargo, el artículo 129 del CFF fue derogado a partir del 1º de enero de 2014, privando así a la autoridad, en opinión de la PRODECON, de las reglas aplicables dentro del recurso de revocación, con base en las cuales se pueda dar a conocer al afectado la notificación del acto, el acto mismo, o bien, ambos, pero sobretodo deja en estado de indefensión a los pagadores de impuestos —como consecuencia de esta ausencia de la regulación respectiva—.
La intención del Ejecutivo fue eliminar la interposición de diversos recursos de revocación contra cada acto; sin embargo, se suscitan diversas interrogantes respecto al procedimiento que la autoridad deberá seguir cuando se interponga el recurso de revocación para impugnar las resoluciones administrativas indicadas.
En este orden de ideas, a consideración de la Procuraduría, lo manifestado en la iniciativa de reforma —que el contribuyente ya no tenga que promover diversos recursos contra cada acto—, no justifica plenamente la derogación del multicitado artículo 129 del CFF, ya que éste sólo establecía las reglas aplicables, dentro del recurso de revocación, a la impugnación de resoluciones que no habían sido notificadas al contribuyente, o cuya notificación resultaba ilegal; aclarando fundamentalmente para el primer supuesto que la autoridad tenía la obligación de dárselas a conocer, junto con la constancia de notificación respectiva, otorgándole el plazo establecido en dicho numeral para que ampliara su recurso de revocación y pudiera formular agravios, tanto en contra de la constancia de notificación, como de la resolución administrativa, pues ésta le era desconocida. Como claramente se advierte no se trataba de ninguna afectación al principio de economía procesal, pues un mismo recurso de revocación servía al contribuyente para impugnar no sólo la notificación, sino el propio acto administrativo ausente de notificación o ilegalmente notificado.
Asimismo, como parte de las investigaciones efectuadas por la Procuraduría, se pidió a la autoridad indicara el procedimiento que ha llevado a cabo para dar trámite a aquellos recursos de revocación en donde los contribuyentes impugnan el desconocimiento del acto administrativo, o de su notificación; indicando dicho órgano desconcentrado que, se emitió “lineamiento al respecto, en el cual se precisa que cuando las Administraciones Locales Jurídicas reciban un asunto en que se impugna el desconocimiento del acto administrativo, su constancia de notificación, o ambos, deberán solicitar a la autoridad competente la resolución correspondiente, así como su constancia de notificación y, en su caso, aquella documentación que estimen conducente, a fin de analizarla para emitir una resolución apegada a derecho”.
No obstante la emisión del citado lineamiento, se advierte que el mismo no especifica si la autoridad encargada de resolver el recurso de revocación se encuentra obligada a dar a conocer la resolución que el contribuyente argumentó desconocer al momento de su interposición, junto con su notificación –si es que también se alegó su desconocimiento–, y si puede ampliarse dicho medio de defensa haciendo valer agravios en contra de estas actuaciones.
Por lo anterior, resulta evidente que el promovente del recurso de revocación puede en consecuencia verse impedido para ejercer plenamente su derecho de audiencia a efecto de poder formular agravios en contra de actuaciones controvertidas, a las que no se les está garantizando el acceso (acto administrativo y su notificación), por lo que se estima de gran importancia, que las autoridades fiscales elaboren lineamientos que establezcan la obligación a cargo de las autoridades sustanciadoras de los recursos de revocación, de dar a conocer al contribuyente con toda certeza el acto y/o su constancia de notificación, así como otorgarle un plazo razonable para que amplíe su recurso y ejerza plenamente su derecho de audiencia y defensa legal.
Por otro lado, debe señalarse que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido —cuando se encontraba vigente el artículo 129 del CFF— que el desconocimiento del acto imposibilita jurídicamente al recurrente para expresar agravios en su contra.
En este orden de ideas, al no existir reglas de actuación para la autoridad encargada de sustanciar y resolver este tipo de recursos, puede fácilmente privársele al contribuyente de diversos derechos fundamentales, a saber, los de audiencia, debido proceso y acceso a la justicia consagrados en los artículos 14, 16 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Por lo tanto, en el caso de los pagadores de impuestos que desean impugnar a través del recurso de revocación créditos fiscales que les son desconocidos por no habérseles notificado o porque la notificación de los mismos fue ilegal, y al no existir actualmente reglas o lineamientos de cómo se tramitará dicho recurso, esta Procuraduría de la Defensa del Contribuyente estima que la Administración General Jurídica y la Administración General de Grandes Contribuyentes, ambas del SAT, a fin de otorgar seguridad y certeza jurídica a los contribuyentes, deben emitir las reglas o lineamientos de observancia general para sus unidades administrativas en las que se contenga el procedimiento idóneo que permita hacer del conocimiento de los contribuyentes el acto recurrido, así como su constancia de notificación y, una vez hecho esto, otorgarles un plazo razonable para que puedan alegar, dentro del propio recurso de revocación que hayan promovido, lo que a su derecho convenga.
La PRODECON menciona que dentro de la investigación sistémica en cuestión, se percató de diversas resoluciones emitidas por algunas Administraciones Locales Jurídicas que desecharon recursos de revocación cuando los recurrentes formularon su impugnación en los términos que antes se regulaban por el derogado artículo 129 del CFF, es decir, que alegaron desconocer el acto recurrido, así como su legal notificación; siendo que las autoridades encargadas de sustanciar dichos medios de defensa los desecharon por improcedentes alegando, precisamente, la derogación del citado precepto legal a partir del 1º de enero de 2014.
Se anexa el análisis sistémico
Como siempre, nuestro personal del área de Impuestos y Legal está a sus órdenes para analizar de manera detallada los efectos que pueda tener en su empresa la aplicación de las disposiciones aquí expuestas.